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2017-2022 : bilan et perspectives de la régulation du lobbying en France et en Europe

A Paris comme à Bruxelles, l’activité des représentants d’intérêts est régie par un cadre législatif précis et des règles de déontologie. Lors de sa campagne de 2017, Emmanuel Macron avait promis une présidence « exemplaire » en cas d’élection et a fait adopter un certain nombre de mesures concernant la transparence de la vie publique et la représentation d’intérêts. Alors que ce quinquennat touche à sa fin, quel bilan dresser pour les affaires publiques et quelles sont les perspectives qui se dessinent pour les prochaines années ?

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Le cadre juridique du lobbying en 2022


Au niveau national


L’un des changements les plus notables des dernières années pour les affaires publiques résulte de la loi Sapin 2 (2016), mise en œuvre au cours du quinquennat. Son premier pilier, relatif à la transparence, a imposé un certain nombre de contraintes pour les lobbyistes et a créé le répertoire numérique national des représentants d’intérêts, actif depuis juillet 2017. Remplaçant les registres ouverts par l’Assemblée nationale et le Sénat en 2009, cette nouvelle base de données est tenue par la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP).


Désormais, tout représentant d’intérêt doit s’inscrire sur ce répertoire et communiquer à la HATVP, dans un délai d’un mois à compter du début de son activité, une série d’informations dont son identité ou celle des dirigeants de l'entité pour laquelle il travaille, le champ de ses activités, les actions menées auprès des responsables publics ainsi que le montant des dépenses qui y sont liées, le nombre de personnes qu'il emploie, les organisations professionnelles ou syndicales ou encore les associations auxquelles il appartient, en lien avec les intérêts représentés.


Ces informations, en accès libre, sont publiées sur le site du répertoire. Tout représentant d’intérêt, dès lors qu’il interagit avec un responsable public, que ce soit un membre du Gouvernement, du Parlement ou un haut fonctionnaire de l’État et des collectivités territoriales, doit se soumettre à ces obligations. Ces déclarations reflètent donc une partie de l’activité des cabinets de conseil en affaires publiques. De fait, leurs missions de veille, de communication ou encore de formation ne relèvent pas, sauf exception, des activités à déclarer, de même d’ailleurs que les relations institutionnelles et les actions d’influence menées auprès d’acteurs différents des responsables publics visés par la HATVP.


L’article 65 de la loi pour un État au service d'une société de confiance (2018) est venu modifier la définition des représentants d’intérêt pour en exclure les associations à objet cultuel. Ces dernières sont donc exemptées des obligations fixées par la loi Sapin 2 et ne sont pas tenues de communiquer à la HATVP leurs actions d’influence auprès de décideurs publics.


L’inscription sur le répertoire entraîne le respect d’un certain nombre de règles déontologiques : les représentants d’intérêt doivent notamment s’abstenir de proposer ou remettre à des responsables publics des présents, dons ou avantages d’une valeur significative, d’organiser des colloques dans lesquels la participation d’un responsable public serait rémunérée, de tenter d’obtenir des informations ou des décisions par des moyens frauduleux…

Autre changement pour les affaires publiques intervenu durant le quinquennat d’Emmanuel Macron, le Conseil constitutionnel a décidé en mai 2019 de publier sur son site internet le texte des « contributions extérieures », autrefois appelées « portes étroites », qui lui sont parfois adressées par des acteurs concernés par la loi soumise à son contrôle. La liste de ces contributions, leurs contenus et leurs auteurs sont désormais disponibles sur le site du Conseil.


Enfin, la loi 3DS (loi relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l’action publique locale, 2022) a élargi la définition des représentants d’intérêt pour inclure les chambres d’agriculture. Ces dernières doivent désormais se soumettre à toutes les obligations qu’entraîne la loi Sapin 2.


Au niveau européen


Les organisations agissant en représentation d’intérêts sont concernées par le registre de transparence de l’Union européenne. Cette base de données répertorie les acteurs cherchant à contribuer au processus législatif et à la mise en œuvre des politiques européennes.


Bien qu’elle soit facultative, l’inscription au registre est, de facto, obligatoire pour tout représentant d’intérêts qui souhaite exercer son activité. En effet, elle est nécessaire pour l’obtention d’une accréditation au sein du Parlement européen, pour être auditionné par une commission parlementaire, pour rencontrer les hauts fonctionnaires de la Commission etc…


Le registre existe sous sa forme actuelle depuis 2011, mais ne concernait jusqu'en 2021 que le Parlement et la Commission. Ce n’est qu’en juillet dernier, après quatre ans de négociations, qu’il a été élargi au Conseil au moyen d'un accord interinstitutionnel. Il s’applique désormais aux trois grandes institutions de l’Union.


Tout comme dans le répertoire de la HATVP, les représentants d’intérêt doivent fournir chaque année un certain nombre d’informations pour être et rester inscrits au registre de transparence (le montant des dépenses, l’objet des activités de lobbying, le nom des employés et des collaborateurs, la liste des rendez-vous qu’ils ont eus avec la Commission européenne…). L’inscription implique également le respect d’un code de conduite commun, qui engage notamment à ne pas obtenir des informations de manière malhonnête.


Quelles perspectives pour le lobbying à moyen terme?


En France


La réglementation du lobbying tend à être de plus en plus stricte. Une disposition de la loi Sapin 2 qui avait été reportée à diverses reprises entrera en vigueur le 1er juillet 2022 : l’extension du répertoire de la HATVP à l’échelon local. Tout représentant d’intérêt interagissant avec des décideurs locaux pour influer sur le contenu d’une décision devra désormais s’inscrire au répertoire et y déclarer chaque année ses actions de lobbying et les moyens qui y sont consacrés. La liste des responsables concernés comprend notamment les exécutifs des régions, départements, communes et EPCI à fiscalité propre de plus de 100 000 habitants, ainsi que certains membres de leurs cabinets et les directeurs généraux des services de ces collectivités. Elle inclut également les directeurs et directeurs adjoints de nombreux services déconcentrés de l’État.


Avec cette disposition, le nombre de responsables listés passera de 11 000 à 19 000, faisant du répertoire de la HATVP l’un des plus fournis au monde. Cependant, les modalités de cette nouvelle obligation, censées être précisées par le décret d’origine de 2017, restent floues. Consciente de cela, la Haute autorité prépare des lignes directrices pour le mois de juin.


Également annoncée pour le mois de juin 2022, la reprise par le comité de déontologie du Sénat de ses auditions sur les règles applicables aux représentants d’intérêts. Avant leur interruption à l’automne 2021, des ONG de lutte contre la corruption, la HATVP et des associations de représentants d’intérêts avait déjà été auditionnées. Après ce nouveau cycle d’auditions, des propositions de modifications du code de conduite seront remises au bureau du Sénat avant la fin de l’année 2022.


Pour mettre un terme aux incertitudes suscitées par la condamnation, en juillet 2021, du géant de l’agrochimie Monsanto pour non-respect du Règlement général sur la protection des données (RGPD), la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) travaille depuis fin 2021 à l’élaboration d’une doctrine claire sur les cartographies, qui consistent à identifier les décideurs pertinents pour une action d’influence donnée. Des discussions avec les parties prenantes, dont la HATVP et les associations de représentants d’intérêts, ont été annoncées pour début mai et pourraient se prolonger. Elles portent notamment sur l’information à fournir aux personnes cartographiées pour que celles-ci puissent exercer leurs droits.


Plus généralement, les perspectives d’évolution de la réglementation du lobbying en France restent floues. Ainsi, à l’exception de l’écologiste Yannick Jadot qui avait promis une « loi de séparation des lobbys et de l’État », les sujets touchant à la transparence de la vie publique et à la représentation d’intérêts ont été totalement absents des programmes des candidats à l’élection présidentielle. Malgré la polémique autour du recours aux cabinets de conseil à laquelle le Gouvernement de Jean Castex a fait face, le Président Emmanuel Macron n’a pas intégré de nouvelle mesure relative à la transparence de la vie publique dans son programme.


Au niveau européen


Le RGPD à l’origine de la décision de la CNIL est un texte européen, applicable dans toute l’Union. Il n’est donc pas improbable que l’affaire Monsanto constitue un précédent pour d’autres instances de pays membres, et qu’il en résulte une décision similaire au niveau communautaire.


L’élargissement récent du registre de transparence au Conseil de l’UE signifie une charge administrative plus importante pour les représentants d’intérêts. Cet accord interinstitutionnel ne couvre pas certaines activités, comme la fourniture d'informations à la demande des institutions, le conseil juridique et les activités des partenaires sociaux, des partis politiques, des organisations intergouvernementales ou des autorités publiques des États membres. Une nouvelle extension du registre à ces autres domaines n’est pas à exclure.


Avant son élection, la Présidente de la Commission Ursula von der Leyen a signé un engagement en faveur de la création d'un organe indépendant chargé des questions d'éthique commun à toutes les institutions de l'UE, confiant ensuite cette tâche à la vice-présidente Věra Jourová. A son tour, le Parlement européen a adopté un rapport en septembre 2021 demandant la création d’un organe éthique européen. La Commission recueille désormais les avis des différentes institutions en vue de discussions sur la création de cet organe. Comme l’explique un communiqué du Parlement, cet organisme devrait « proposer des règles d’éthique pour les commissaires, les eurodéputés et le personnel des institutions participantes, avant, pendant et dans certains cas après leur mandat ou leur emploi, ainsi que des conseils en la matière. Il sensibiliserait également aux questions d'éthique et fournirait des orientations à ce sujet. » S'il est trop tôt pour en connaître les détails, la création de cet organe aura sans aucun doute des répercussions sur le secteur des représentants d’intérêts, qu’il s’agisse des agences et consultants établis à Bruxelles ou de ceux qui opèrent depuis les capitales des Etats-membres.


Benedict Brodrick pour Action Publique

Action Publique adhère aux standards les plus récents et les plus élevés en matière de déontologie, aussi bien dans la pratique des affaires publiques que du fundraising. Le cabinet est inscrit depuis sa création au registre de transparence de l'Union européenne. Il figure également, depuis sa mise en place, sur le répertoire de la HATVP. En toute circonstance, Action Publique veille à observer scrupuleusement les règles déontologiques et éthiques qui y sont édictées. Le cabinet promeut un lobbying moderne et responsable, grâce auquel la représentation des intérêts des personnes morales (entreprises, organisations professionnelles, associations, fondations) apporte une véritable plus-value à la prise de décision publique. L’ensemble des consultants d’Action Publique s’engage à honorer ces règles éthiques. Le cabinet s’est spécialisé dans la défense des intérêts collectifs, notamment au profit d’organisations professionnelles, représentant un métier ou un secteur économique dans son ensemble, ou d’associations et de fondations.